¿Tiene algo que decir el Ayuntamiento sobre la demolición o no de un edificio afectado por una explosión?

En los últimos días me he visto afectado por un asunto que ha tenido cierta repercusión en los medios. El pasado día 8 de agosto se produjo una explosión de gas en un bloque de viviendas en Valladolid. En mi bloque de viviendas. Un hecho dramático que ha provocado un fallecimiento y la imposibilidad de acceder a sus viviendas a todos los residentes del edificio.

Dado que rápidamente comprobamos que no teníamos daños personales que lamentar en mi familia, se activó la mente jurídica. Una situación de ese tipo da pie a que entren en juego muchas normativas y actos jurídicos: derecho penal, derecho de los seguros, propiedad horizontal, regulación de hidrocarburos y derecho urbanístico, al menos. Sobre este último campo me quiero detener para hacer una breve semblanza de la figura de la ruina.

Precisamente, escuché en una misma conversación de afectados expresiones contradictorias como “hay que esperar a que el Ayuntamiento nos diga qué hacer con el edificio” y “el Ayuntamiento no puede decirles qué hacer con su edificio”. La respuesta a estas dudas que legítimamente se planteaban entre los afectados me lleva a escribir esta pequeña nota recordando algunas nociones sobre conceptos como disciplina urbanística, deber de conservación y ruina.

Disciplina urbanística 

Hablamos habitualmente de disciplina urbanística refiriéndonos al control previo de las construcciones y de los usos que se pretenden promover al amparo del planeamiento de aplicación, así como a la respuesta sancionadora ante el incumplimiento de la normativa urbanística. Sin embargo, la disciplina urbanística también comprende una función de control o vigilancia sobre la ciudad construida, sobre el patrimonio inmobiliario existente, para que mantenga condiciones de seguridad, salubridad, etc. Al menos esta sería la exposición teórica indubitada hasta que llegó la Ley 3R (Ley 8/2007), cuyo cambio de paradigma debería llevarnos a reformular parcialmente la exposición anterior, introduciéndola en un concepto más amplio e integral de potestades públicas en relación con las finalidades de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Pero mantengámonos en los postulados clásicos por su eficacia para la exposición didáctica que pretendemos realizar. En primer término, podemos indicar cómo la legislación básica estatal (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) habla de la conservación de las edificaciones, como facultad y como deber:

• Art. 14.b, facultad consistente en la realización de las actuaciones necesarias para mantener la edificación, en todo momento, en buen estado de ejecución.
• Art. 15.1.b, deber de conservación de los edificios en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte de los usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística.

Este deber de conservación no es absoluto, sino que viene determinado legalmente. Habla la norma del deber legal de conservación como límite de las obras que deben ejecutarse a costa de los propietarios (art. 15.2), lo que se proyecta en toda la normativa urbanística autonómica. En el apartado 3 del artículo 15 nos introduce en la aplicación práctica del concepto:

«15.3: El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio. (también art. 2.4)». 

Así que ese concepto de la “mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta” es la clave en la gestión del patrimonio edificatorio existente, porque según la legislación básica estatal, la Administración puede imponer el coste de las obras hasta el límite del deber legal de conservación, pero en lo que exceda de dicho límite, debería ser sufragado por la propia Administración (art. 15.2 y 17.4). Es una cuestión interesante, porque el texto básico estatal permitiría obligar a ejecutar obras en cualquier tipo de edificio (no solo en los protegidos, en los que está prohibida la demolición) aunque superen el deber legal de conservación; otra cosa será que el exceso lo costee la Administración. Mientras que en los modelos de legislación autonómica no aparece este matiz, de forma que la superación del deber legal de conservación supone directamente la aplicación del régimen de la ruina.

No está de más recordar que la palabra ruina no aparece en el texto refundido estatal, por lo que para conocer el régimen y aplicación concreta de esta institución, clásica y característica de nuestro derecho urbanístico, debemos acudir a la normativa urbanística autonómica; sin perjuicio de que pudiéramos adentrarnos en su regulación anterior en la normativa estatal (en particular, el Reglamento de Disciplina Urbanística).

La declaración de ruina se articula como un procedimiento administrativo, en sede municipal, orientado a la constatación de la concurrencia de los supuestos de ruina. Los supuestos de ruina se han expuesto habitualmente como:

• Ruina económica: las obras necesarias para cumplir con las obligaciones de conservación o de reposición a condiciones de seguridad, salubridad, ornato público, etc., superan el límite del deber legal de conservación que hemos descrito.
• Ruina técnica: se constata un agotamiento generalizado de los elementos estructurales del edificio.
• Ruina urbanística: las obras a realizar no son autorizables por encontrarse el inmueble fuera de ordenación.

Las distintas normativas autonómicas los exponen también de distinta manera, aunque el supuesto común es el de la ruina económica, al que en la práctica se suele poder reconducir la ruina técnica.

En ocasiones se confunde la ruina inminente con uno de los supuestos de ruina. En realidad, la ruina inminente es un supuesto que permite la intervención inmediata de la Administración para asegurar los bienes y las personas, mediante apuntalamiento, apeos, desalojos y precintos; siempre con algunas matizaciones en el supuesto de inmuebles protegidos. Por tanto, la situación de ruina inminente habilita a una intervención inmediata y cautelar, pero no predetermina el resultado del expediente de declaración de ruina. Por tanto, podemos considerar que se equipara a una orden de ejecución inaudita parte, amparada en criterios de seguridad para bienes y personas y, en su caso, de protección del patrimonio histórico.

El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a instancia de parte, aunque en este caso la legislación suele exigir algo más que una mera denuncia de la situación de ruina, requiriendo la aportación de informe técnico justificativo. El trámite exige la notificación y concesión de trámite de audiencia a todos los interesados que serán, al menos, los propietarios y los residentes en el inmueble.      

Concluirá el procedimiento, si concurren los supuestos antedichos, con la declaración de ruina, unida al establecimiento de la obligación de demolición o de rehabilitación del edificio en un plazo determinado. Además, se podrán incorporar otro tipo de determinaciones, como intervenciones inmediatas y urgentes, afección registral de la declaración, sometimiento a tanteo y retracto, incorporación en el Registro de Solares en situación de Venta Forzosa, etc. De nuevo tendremos que comprobar el alcance fijado por cada normativa autonómica. Si del procedimiento tramitado resulta que no concurren los supuestos de ruina, la resolución podrá determinar otra serie de obras a realizar, con la naturaleza propia de orden de ejecución.

Además de las consecuencias urbanísticas, existen otras consecuencias vinculadas a la declaración de ruina. Así, en la Ley de Arrendamientos Urbanos la declaración de ruina implica causa de extinción del arrendamiento (art. 28.b LAU); o de manera más llamativa, en la Ley de Propiedad Horizontal se prevé que la destrucción del edificio (que se identifica con que el coste de reconstrucción supere el 50 % del valor de la finca) extinga el régimen de propiedad horizontal.

Después de esta semblanza básica (dejamos en el tintero cuestiones sobre la ruina parcial, unidad predial, jurisprudencia, etc), podemos acercarnos a las preguntas que antes se planteaban. ¿Tiene algo que decir el Ayuntamiento sobre la demolición o no de un edificio afectado por una explosión? La respuesta es sí. El Ayuntamiento tiene que constatar si concurren los supuestos de ruina, tramitando un expediente para ello y, en su caso, dictando la declaración de ruina. Y si no procede la declaración de ruina, el Ayuntamiento podrá dictar órdenes de ejecución para que se cumpla con el deber de conservación y rehabilitación para que el edificio alcance los criterios de seguridad, salubridad y ornato público, mediante las reparaciones que sean pertinentes. Otra cosa será que la propiedad sea la que decida entre reparación, rehabilitación o demolición.

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Rodrigo Caballero
Socio Director de Caballero & Fuentes Abogados